La fase definitiva de creación de la provincia de Santander

La fase definitiva de creación de las provincias y, en el caso que nos ocupa, de la disgregación de la Santander respecto a la de Burgos, empezó durante la constitución de las Cortes de Cádiz y no culminará hasta el decreto de Javier de Burgos de 1833. De hecho, el propio texto constitucional recogía este deseo en el artículo 11: “se hará una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional, luego que las circunstancias políticas de la Nación lo permitan”.

Durante todos estos años hubo muchas propuestas y borradores, avances y retrocesos, fruto de los diversos intereses enfrentados y del convulso devenir de la nación durante esos años. Algunos tienden a intentar aprovechar “fotos fijas” de un determinado momento y circunstancias, planteadas desde una parte muy concreta que tenía unos determinados intereses, para justificar porqué los límites territoriales deberían haber sido unos y no otros. Nosotros queremos ofreceros diversa información del proceso esperando que sirvan a los lectores para construir su propia opinión.

Queremos empezar reflexionando acerca de hecho de que, aunque obviamente la constitución de la red provincial debía tener en cuenta las estructuras y territoriales preexistentes, se trataba en buena medida de dar carpetazo al antiguo régimen, con sus arcaicas dinámicas de propiedad y privilegios, para dar paso a un mapa en el que primara la lógica geográfica y la mejor organización de los diferentes servicios. Tal vez el mejor ejemplo de lo que estamos diciendo sea la mención a este tema que aparece en el discurso preliminar de la propia constitución de 1812: “[buscar] el más cómodo y proporcionado repartimiento de todo el territorio español, para facilitar la administración de justicia, la distribución y cobro de las contribuciones, la comunicación de intereses de una provincia a otra, como para acelerar y simplificar las órdenes y providencias de Gobierno, promover y fomentar la unidad de todos los españoles, cualquiera que sea el reino o provincia al que puedan pertenecer”.

En realidad, puede que la estructuración provincial (hoy tan denostada y ninguneada) sea el único ejemplo que haya existido en este país de intento de creación de una organización territorial homogénea para todos los habitantes. No tardarían demasiado las oligarquías territoriales en presionar para volver a crear una estructura dispar en la que hubiera beneficiados y perjudicados, y en esas estamos.

Volviendo a la historia, indicaremos que el proceso de distribución territorial apenas llegó a esbozarse en las cortes de Cádiz. Primero, porque en periodo de guerra y con buena parte del territorio aún ocupado, era completamente imposible su implantación; y segundo porque al término de la confrontación la llegada de Fernando VII paralizó el proceso. Sí que es verdad que desde un primer momento los delegados de Santander movieron ficha y que de alguna manera “se respiraba en el ambiente” que la creación de dicha provincia era cuestión de tiempo.

Por otro lado, en esos años sí que tuvieron lugar algunos movimientos que merecen la pena conocerse. En cada una de las provincias ocupadas se organizaron unas Juntas Provinciales cuya representatividad debe enmarcarse en ese contexto de guerra. Sí que es cierto que se creó una junta en Santander, y que a la misma acudieron representantes de la zona del norte de Burgos, pero esto debe entenderse por la situación particular del momento, en que la parte central de la provincia estaba más controlada por los contingentes franceses, y la Junta de Burgos estaba más bien desplazada hacia la zona de la sierra de la Demanda. También es verdad que, por ejemplo, Liébana se mostró reticente a participar en esa Junta de Santander. Durante un tiempo, existió incluso en la zona una tercera Junta, la de Moneo.

Las cortes de Cádiz promulgaron mediante decreto la creación de una Diputaciones provinciales provisionales, y aquí se demuestra hasta qué punto esas Juntas provinciales previas no respondían al signo de los nuevos tiempos: Pese a que la Junta Provincial de Burgos trata de constituirse en Diputación Provincial, el proceso es rechazado por la Cortes. Las Juntas serán disueltas poco después.

Por supuesto Santander no figuraba en el listado provisional de Diputaciones Provinciales. De hecho, a lo largo del año 1813 se organiza el proceso de constitución de la Diputación de Burgos de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución de 1812. En el mismo participarán delegados no sólo de la zona norte de Burgos sino también del área de Santander. La provincia quedaba dividida provisionalmente en una serie de partidos, uno de ellos el correspondiente precisamente a Santander.

En el trienio constitucional se vuelve a plantear y con carácter de urgencia la cuestión de la división provincial de España. En agosto de 1820 se nombra una comisión especial para preparar dicha tarea. El espíritu liberal y práctico en pos del bien común, lejos de los rancios tradicionalismos y las anómalas distribuciones existentes hasta entonces, es el que guía sus pasos. En un dictamen leído ante las cortes en junio de 1821 expresan que: “las razones se reducen a la absoluta necesidad que hay de nivelar las diferentes provincias para que la acción del gobierno pueda ser uniforme, expedita y fácil en todas ellas; y a la imposibilidad de que esto se verifique mientras subsista la monstruosa desproporción actual”

Los trabajos de esta comisión se extienden a lo largo de los años 1820 y 1821, con audiencia a varios parlamentarios, así como pueblos, villas o comarcas que proponen diversas modificaciones. Cabe decir, para aquellos a los que ahora se les llena la boca con el discurso de si la provincia de Santander debería haberse llamado provincia de Cantabria, que durante los primeros borradores la provincia de Burgos se iba a llamar “provincia de Castilla”, si bien al final las Cortes rechazaron todas las denominaciones históricas, imponiendo el nombre de la capital salvo en las excepciones que hoy conocemos. Quién sabe si en el caso de haberse aprobado esa denominación de “Provincia de Castilla” hubiese sido base suficiente para crear una autonomía uniprovincial al estilo de otras con mucha menos trayectoria.

Desde los últimos meses de 1821 se empieza a trabajar con el aspecto más importante por lo que a nosotros respecta: La concreción de los límites territoriales entre provincias. Volvemos a reiterar que el interés de esta página no es cuestionar la existencia de la provincia de Santander, sino combatir los argumentos interesados y expansionistas de algunos. El caso es que este proceso se prolonga más de lo previsto debido a las diferentes propuestas y alegaciones.

Además, para aumentar la confusión, en paralelo (en realidad desde 1820) se había encargado a las Diputaciones provisionales la propuesta de división de sus demarcaciones en partidos. Como no estaban aún definidos los límites, es hasta cierto punto comprensible que existieran discrepancias, y así una diputación provisional de Santander llega incluso a publicar una distribución de partidos incluyendo a algunas localidades de la actual provincia de Burgos. Pero se trataba sólo de eso, una propuesta para presionar en función de sus intereses. De hecho, en ese mismo año 1820 la Diputación de Burgos propone a su vez una distribución en quince partidos. Nos parece relevante resaltar que en esa propuesta ya no figuran los distritos al norte de la cordillera, lo que parece representar una auto-aceptación de que en el orden nuevo no tenía sentido el mantenimiento de la anterior macroprovincia.
El documento definitivo de la comisión, ya en 1822, establecía unos límites con Cantabria coincidentes con los actuales, salvo en lo respectivo al valle de Mena, que quedaba para Santander. Por otro lado, y tal y como comentaremos más adelante, en otras áreas provinciales también habrá modificación entre la propuesta de 1822 y la definitiva de 1833.

De hecho, en la propia descripción del documento, la comisión expresa que: “Una operación tan complicada y con tantos pormenores no es dable que se verifique sin error ni defecto alguno, especialmente en el señalamiento de los límites que ha de dividir las provincias confinantes. En esta parte, será forzoso que el Gobierno dé la última mano a esta empresa con la intervención de las diputaciones respectivas, las cuales, como informadas más menudamente de las circunstancias locales, podrán prestar útiles auxilios para llevar a cabo la división”.

En contraposición a la abundante presencia de los límites fluviales en la propuesta napoleónica, creemos llena de sentido común esta otra argumentación empleada por la comisión “En la asignación de los limites respectivos se ha procurado, siempre que se ha podido, que sean los naturales, y por lo común las vertientes de las aguas y las cordilleras más bien que las corrientes de los ríos. Estos suelen atraer y concentrar la población por las comodidades que ofrecen todos los usos de la vida; y los puentes, las barcas, los vados disminuyen, y a veces hacen desaparecer, la dificultad que los ríos ofrecen para la comunicación. Las cumbres, al contrario, por la destemplanza del clima y por la esterilidad del suelo, alejan la población y establecen zonas desiertas o menos pobladas”.

En lo referido al tema que nos ocupa, sin duda el momento clave en los trabajos de la comisión designada para la División del Territorio fue el debate que tuvo lugar en las Cortes el 30 de Diciembre de 1821. Para comprender el mismo es preciso indicar que un dictamen provisional del mes septiembre de dicho año proponía llevar el límite entre Santander y Burgos en su cuadrante noroccidental al río Ebro. Las protestas de algunos diputados llevaron a su rápida corrección, de modo que en un segundo dictamen de 29 de diciembre ya figuraban como hemos citado. Es decir, equivalentes a los actuales salvo en lo referido al valle de Mena.

En este marco situacional es en el que tuvo lugar el interesante debate al que hacemos referencia en el que se enfrentaron las posiciones santanderinas, que defendían la aprobación del primer dictamen, frente a las burgalesas, que defendían el segundo. El Debate original puede consultarse en internet, ya que está disponible en el Diario de Sesiones de las Cortes: https://app.congreso.es/est_sesiones/
En el trasfondo estaba el hecho de que la provincia que obtuviera para sí los territorios al norte del Ebro tendría tres diputados a Cortes, mientras que la otra se quedaría con dos. No obstante, los cantabristas tienden a simplificar la cuestión diciendo que Burgos impuso su criterio como provincia “matriz” que debía tener más diputados que la provincia “filial”, siendo la situación mucho más compleja.

Creemos que en artículos anteriores hemos mostrado suficientes evidencias como para demostrar que desde el punto de vista histórico los territorios burgaleses al norte del Ebro tienen mucha más vinculación con Burgos que con Santander; pero incluso en el propio debate aparecieron otros argumentos consistentes. Aunque el señor Cuesta empezó con una “brillante” exposición acerca de la “lógica” de que Espinosa perteneciera a Santander, el argumento se cae por los suelos si tenemos en cuenta la petición de tan sólo unos meses antes de los representantes de este lugar y de Montija, que hemos mostrado anteriormente, en la que se decantan de forma incontestable por pertenecer a Burgos.

Por otro lado, se expone brillantemente que “La comisión, cuyo principio primario y favorito, por decirlo así, es la división por cumbres, ha preferido las de las montañas de Santander, porque los páramos que caen al sur del Ebro, como que son terrenos llanos a pesar de su elevación, no marcan la división con tanta claridad y certidumbre como las fragosas cordilleras de las montañas, ni oponen tantos obstáculos a las comunicaciones”.

Ante la apelación del señor Cuesta al manido “Bastón de Laredo”, se le contesta que “No sé que haya habido jamás gobierno político en Santander: hasta ahora en la provincia de Burgos ha estado el Gobierno político. “. Al respecto hemos tratado específicamente en un artículo anterior dejando claro la poca consistencia que tiene recurrir a este efímero Bastón para sostener determinadas reclamaciones territoriales.

Las propuestas de división provincial quedan en suspenso, e incluso en buena medida anuladas, durante el último decenio de Gobierno de Fernando VII, que acaba con las estructuras del trienio liberal. Ya en 1833 Javier de Burgos es designado Secretario de Fomento, tan sólo veinte días después del fallecimiento del rey. En el propio nombramiento, la reina regente le encomienda como tarea básica y primordial “la división civil del territorio español”.

En menos de 20 días cumple el secretario este encargo. Esta rapidez se debe en buena medida a que el resultado se apoya enormemente en los trabajos llevados a cabo la década anterior. Es de notar que las modificaciones introducidas por Javier de Burgos tenían un marcado respeto hacia el pasado histórico y en muchos casos rectificó ciertas innovaciones para recuperar algunos límites de 1789. No obstante también se evidencia que conoció las reclamaciones y debates de los años precedentes, en los cuales el secretario encuentra también elementos de juicio para realizar pequeños retoques sobre la misma.

Si los comparamos con los límites de 1822, de la provincia de Santander tomó don Javier de Burgos los valles de Mena y Tudela. De la provincia de Álava vuelven a Burgos todos los pueblos sitos en la orilla izquierda del rio Gerea o Losa. Al sur del Ebro también se recuperan todos los pueblos al norte de los Obarenes. Esta modificación permite la recuperación de las siguientes demarcaciones: Junta de Villalba de Losa, Berberana, Junta de San Martín de Losa, Parte de las Juntas de la Cerca, de Oteo y de Cuesta Urria, así como de la Junta de Rio de Losa, todo el valle de Tobalina, Frías y el partido de la Sierra de Tobalina, Parte del término de Trespaderne y de Encio, la jurisdicción de San Zadornil, y los concejos de Bozoo, Santa Gadea del Cid, Ameyugo, Barcina de los Montes, Orón, Bujedo y Miranda de Ebro. Naturalmente también el condado de Treviño.

La división en provincias llevó aparejada la división en Partidos Judiciales, el germen de la comarcalización provincial. El partido de Villarcayo englobaba buena parte del norte provincial, aunque algunas demarcaciones que actualmente pertenecen a Merindades, como Valdebezana, Hoz de Arreba, Valle de Zamanzas, Alfoz de Bricia y Alfoz de Santa Gadea pertenecían al ahora extinto partido de Sedano. La zona de las Hoces del Ebro y Rudrón y las Loras se repartían entre este partido y el de Villadiego.

La división de Javier de Burgos no estuvo exenta de críticas, curiosamente unos la criticaron por ser más histórica que práctica y otros justo por lo contrario. El caso es que arraigó en la conciencia social, y hasta la aparición de las autonomías la pertenencia provincial ha sido el principal signo de identidad de la mayoría de los habitantes del país. La división en definitiva no debió ser tan mala si con todos los vaivenes políticos ha llegado hasta nuestros días, con la única variante de la división de Canarias en dos provincias en 1927.

Por lo que hace referencia a los límites con Cantabria, el único cambio fue la recuperación para Burgos de los Valles de Mena y Tudela. En un próximo artículo reflexionaremos sobre las razones que pudieron llevar a tal decisión.

Fuentes:
"Génesis histórica de la provincia de Burgos y de sus divisiones administrativas". Gonzalo Martínez Diez (1983).
"La Diputación provincial en la España decimonónica". Manuel Santana Molina. Editorial MAP.
Diario de Sesiones de las Cortes. Serie Histórica.
"Historias de Burgos. Edad Moderna". VVAA. Diario 16 de Burgos (1993)
"La Junta Superior provincial de Burgos durante la Guerra de la Independencia". Francisco Javier Iglesias Berzosa. (2014)